Лотерейный рынок против монополии

Чрезмерная концентрация функций в одних руках может привести к коррупции,  ограничению конкуренции и появлению теневого бизнеса

Общественный контроль федеральных законопроектов давно демонстрирует свою эффективность, и хотя статус «общественных контролёров» пока ещё юридически не прописан, он является качественным инструментом контроля за законодательными инициативами. Совсем недавно эксперты российской консалтинговой компании «Что делать консалт» провели анализ поправок в Закон «О лотереях», подготовленных в Государственной Думе ко второму чтению. Они выяснили, что после первого чтения, которое состоялось в июле 2011 года, произошло изменение концепции этого документа, а принятие законопроекта в новой редакции грозит монополизацией лотерейного рынка и распространением игровых автоматов, напоминающих «одноруких бандитов».

Первоначальный вариант концепции законопроекта был разработан Минфином России совместно с Минэкономразвития, МВД и Минпромторгом в 2011 году во исполнение поручений президента Дмитрия Медведева, председателя Правительства Владимира Путина и министра финансов Алексея Кудрина.

Разработчики этого документа опирались на российский и зарубежный опыт борьбы с нелегальным игорным бизнесом, а нормы, прописанные в законопроекте, должны были привести к усилению контроля государства за работой компаний, занимающихся лотереей.

Изменение Закона «О лотереях» и некоторых нормативных законодательных актов Российской Федерации решало несколько важных задач. Оно предполагало исключение возможности использования фиктивных лотерейных схем, прикрывающих игорный бизнес, совершенствовало государственное регулирование лотерейной деятельности, ужесточало контроль за проведением лотерей, вводило новый порядок проведения государственных всероссийских лотерей.

В первоначальной версии законопроект содержал много важных положений об ограничении использования лотерейного оборудования для проведения тиражной лотереи. Предполагалось, что это оборудование нельзя будет использовать для продажи готовых или немедленно генерируемых игровых комбинаций, а уведомительный порядок регистрации стимулирующих лотерей планировалось заменить на разрешительный. Вводились требования по минимальному сроку осуществления выплат выигрышей победителям тиражной лотереи, устанавливались ограничения к местам распространения лотерейных билетов бестиражных лотерей и местам проведения стимулирующих лотерей.

Вводилось специальное требование к лотерейным терминалам. В законопроекте говорилось, что в лотерейном оборудовании в фискальном режиме необходимо регистрировать и хранить информацию о количестве его включений. Эти терминалы не должны были содержать скрытые, незадекларированные возможности, информационные массивы, узлы или агрегаты, недоступные для проверки сотрудников контролирующих органов. При этом они должны защищать информацию от утраты, хищения, искажения, подделки, уничтожения, модификации, копирования и несанкционированного подключения к сети Интернет.

За изготовление лотерейных билетов типографским способом с нарушением специальных требований планировалось ввести штраф до пятисот тысяч руб­лей. Штраф за задержку в публикации отчёта о проведении лотереи - 100 тысяч рублей, а за подведение итогов лотереи с «перепрошитым» оборудованием - полмиллиона рублей.

Законопроект меняется на глазах

Перечисленные новации были признаны целесообразными и достаточными для усиления государственного контроля на лотерейном рынке. Не случайно Государственно-правовое управление Президента России своим письмом от 08.04.2011 концептуально поддержало законопроект. В то же время к нему были даны замечания, которые не предполагали коренного изменения государственного регулирования лотерейной деятельности, как это произошло в поправках ко второму чтению, но их нужно было учесть авторам этого законопроекта.

В июле 2011 года депутаты приняли законопроект в первом чтении. Постановлением Государственной Думы они предусмотрели тридцать дней для внесения поправок, однако поправки были подготовлены с большим превышением этого срока.

«В нарушение регламента Государственной Думы эти поправки полностью изменили концепцию законопроекта. В соответствии с регламентом концепция обсуждается при рассмотрении законопроекта в первом чтении, когда даётся оценка соответствия основных его положений Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. Поправки, изменяющие концепцию законопроекта, принятого в первом чтении, на основании регламента подлежат отклонению», - говорится в исследовании независимых аудиторов.

В новую редакцию законопроекта были внесены поправки, которые могут внести серьёзные коррективы в работу негосударственных лотерейных компаний. Так, к примеру, функции «организатора лотереи» планируется передать федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на проведение всероссийской государственной лотереи, а он, в свою очередь, сможет передать это право одной-единственной частной структуре. Тем самым законопроект вводит монополию и запрет на разрешённую в настоящее время деятельность по организации негосударственных лотерей.

«Конституция Российской Федерации предусматривает такие гарантии экономических прав граждан, как «поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности», «запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». При этом законопроект необоснованно наделяет органы государственной власти полномочиями по ограничению работы частных компаний», - говорится в исследовании.

Авторы документа ссылаются на Конституцию, которая устанавливает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина «только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов для других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства», но случай с лотереями под это не попадает.

Вопреки требованиям Конституции, принятие этой поправки влечёт за собой произвольное, конституционно необоснованное, выборочное изменение объёма прав юридических лиц, а это влечёт за собой введение государственной монополии на организацию лотерейных игр и искусственное и неоправданное ограничение рынка проведения лотерей.

По мнению авторов исследования, такая поправка может привести к коррупции на рынке лотерей. Делая такие выводы, они ссылаются на исследования известного экономиста Роберта Клитгаарда, отмечавшего, что монополизация той или иной отрасли экономики является одним из ключевых факторов развития коррупции. Широко известная «формула коррупции», предложенная профессором Робертом Клитгаардом, определяет монополизм как основной фактор коррупции.

Стоит отметить, что в первоначальном варианте о введении монополии в законопроекте ничего не говорилось. Напротив, в нём присутствовали разумные инициативы, необходимые для борьбы с фиктивными лотерейными схемами, прикрывающими незаконный игорный бизнес, а новая редакция предлагает механизм монополизации и устранения конкуренции в лотерейном бизнесе.

Эксперты отмечают, что монополизация лотерейного рынка противоречит не только нормам Конституции, но и влечёт за собой нарушение Российской Федерацией своих международно-правовых обязательств по соблюдению норм европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней.

Не случайно Европейский суд неоднократно отмечал, что он «будет с уважением относиться к суждениям законодательных органов относительно того, что соответствует «публичным интересам» или «общим интересам», за исключением случаев, когда такие решения со всей очевидностью не имеют под собой разумных оснований».

«Любое вмешательство в право собственности должно не только преследовать «законную цель» в интересах общества как по факту, так и в принципе, но должна быть соразмерность между используемыми средствами и той целью, которую государство хочет достигнуть с помощью принимаемых мер, включая меры, разрабатываемые для осуществления контро­ля за распоряжением частной собственностью. Это требование можно описать с помощью понятия «справедливый баланс», который должен быть достигнут между общими потребностями всего населения и необходимостью защиты основных прав индивида», говорится в одном из решений суда, принятых ещё в 2006 году.

Фиктивные лотереи разойдутся по всей стране?

Так чем же всё-таки грозит принятие законопроекта в новой редакции? Сторонники документа считают, что он позволит сделать лотерейный бизнес в России более прозрачным. Противники полагают, что он не только не решит задачу ограничения использования фиктивных лотерейных схем, прикрывающих игорный бизнес, а напротив - может способствовать развитию нелегального игорного бизнеса.

По правде говоря, в нём действительно содержится много спорных моментов, которые создают предпосылки для организации азартных игр под видом лотереи. Например, в документе есть такое странное понятие, как «электронный лотерейный билет». По сути, это виртуальная красочная картинка с номером, которую генерирует терминал или специальное электронное устройство, объединённое в единую сеть.

Это напоминает узаконивание новой формы знаменитого «однорукого бандита», который был запрещён в России несколько лет назад. Терминалы по продаже электронных билетов тогда никто не запрещал. Они появились немного позже. Некоторые из них устанавливать не запрещено, но при необходимости правоохранительные органы могут запросто предъявить их владельцам претензии, связанные с организацией незаконного игорного бизнеса.

Возможно, что для защиты своего бизнеса производителям некоторых видов таких терминалов нужно во что бы то ни стало усилить свои позиции специальной статьёй в Законе «О лотереях». Тем более что в Интернете предложений по продаже такого оборудования хоть отбавляй. В рекламных объявлениях пишут, что после закрытия игорного бизнеса образовался большой пласт людей, которым стало негде «реализовать свой азарт», и поэтому компании предлагают альтернативный и безопасный способ удовлетворения потребностей населения - игру в лотерею.

Для этого было разработано специальное оборудование и программное обеспечение, пригодное для проведения видеолотерей и продажи электронных билетов. «Это лотереи нового поколения с интересным сюжетом и красочным дизайном. По воле случая и фортуны здесь можно выиграть несколько миллионов рублей, а стоит билет недорого - всего 10, 30, 50, 500 и редко когда - 1000 рублей», - говорится в рекламе.

Но россияне испытывать фортуну не спешат. По статистике, в нашей стране играет всего пять процентов населения. В среднем они тратят на покупку счастливого билета по 15-200 рублей в месяц. Это в 80 раз меньше, чем в западных странах, правда, у нас количество игроков постоянно растёт и среди них немало таких, которые спускают на электронные «билетики» по 50-70 тысяч руб­лей в месяц.

Для предпринимателей цена одного такого терминала невысока. Как правило, она не превышает 70 тысяч рублей, а есть и совсем недорогие - по 25 тысяч рублей. Низкая стоимость такого оборудования и быстрая окупаемость вложений в течение всего лишь одного месяца делает электронный лотерейный бизнес весьма привлекательным для тех предпринимателей, которые могут «договориться» с местной властью и установить такой аппарат в своём районе. За клиентами дело не станет. Внешне такой терминал очень похож на «однорукого бандита» - яркий, звонкий, красочный. Естественно, они появляются в самых людных местах, да так, чтобы мимо него не смог пройти завсегдатай-игроман, которому нужно «реализовать свой азарт».

Хорошо, если розыгрыш этих электронных билетов проходит «по-честному», без вмешательства специально обученных людей, способных подкрутить программу и подкорректировать процесс отбора победителей. Такая возможность вполне реальна, а законопроект, как справедливо указывают специалисты в сфере информационной безопасности и IT-технологий, не защищает генераторы случайных чисел от управления процессом розыгрыша.

Примечательно, что похожие устройства определения победителей повсеместно использовались в игровых автоматах. Конечно же, они проходили сертификацию, но это нисколько не защищало их от незаконного вмешательства «профессионалов». Чтобы защитить людей от влияния «человеческого фактора, считают эксперты, определение выигрышных комбинаций должно проводиться только с использованием механического, электронного и электрического устройства, а лотерейную программу использовать для управления лотерейным оборудованием нельзя. В противном случае этот бизнес будет напоминать игру в одни ворота, победителем которой всегда будет оставаться владелец терминала.

Счётная палата против

Ещё один спорный вопрос, который почему-то обошли авторы поправок, связан с местом расположения так называемого «центра обработки лотерейной информации». Это такой программно-аппаратный комплекс, который определяет счастливую комбинацию чисел победителя. Обычно к нему подключается несколько терминалов через телекоммуникационную сеть, а проверяющим проконтролировать работу этой техники довольно сложно.

И может быть, всё бы ничего, если бы в законопроект под видом описания «центра обработки лотерейной информации» не попало описание типичного игорного многопользовательского комплекса, который в последнее время по всей стране изымается сотрудниками органов внутренних дел в ходе проведения рейдов по борьбе с незаконным игорным бизнесом.

На фоне обсуждения законопроекта недавно произошло знаковое событие. Аудиторы Счётной палаты проверили работу некоторых компаний, занимающихся распространением государственных лотерей. В документ по итогам мероприятия попали нелицеприятные выводы о Концепции единой информационной системы учёта продаж и администрирования лотерей. Она предусматривала создание «центра обработки лотерейной информации» и была направлена для изучения в ряд министерств. Так вот выяснилось, что этот документ был основан на недостоверных данных, и его не поддержали Минфин и Минспорт - ключевые министерства, решающие, какой должна быть государственная лотерея.

Не учли в законопроекте и вопрос, связанный с использованием в игровой комбинации рисунков и символов. В совокупности с электронным билетом и генератором случайных чисел они дают классический игровой автомат, а в условиях запрета казино и игровых клубов операторы лотерей для получения максимальной прибыли смогут создавать такой лотерейный продукт, который запросто подменит игровой автомат. Все будут знать, что это тот самый «однорукий», но вряд ли правоохранительные органы, чиновники и общественность смогут с ними что-то сделать, чему сильно обрадуются «предприниматели», зарабатывающие на организации незаконного игорного бизнеса.

Сейчас правоохранительные органы по всей стране рассматривают тысячи административных и уголовных дел, закрывают незаконные игорные заведения, изымают игровые автоматы, а тут им разом придётся закрыть все дела и вернуть оборудование законному владельцу.

Немало вопросов вызывает и частота проведения розыгрыша призового фонда. Предполагается, что это будет происходить один раз в 12 часов, хотя, по мнению экспертов, делать это нужно хотя бы один раз в сутки, да и то с серьёзными ограничениями. Ведь для вполне законного обхода этой нормы оператору будет достаточно запустить 12 различных лотерей с интервалом розыгрыша в один час, или 24 лотереи с розыгрышем один раз в тридцать минут. В результате они смогут сделать процесс игры динамичным, приблизив его к игровому автомату, а для настоящих игроманов это опасно, потому что частота розыгрыша является определяющим фактором при развитии игровой зависимости - лудомании.

Настораживает отсутствие в законопроекте конкретного определения «билета бестиражной лотереи». Участники рынка считают, что это недопустимо, поскольку открывает большие возможности для различных нарушений и сомнительных операций по продаже неучтённых билетов.

Чтобы защитить население и лотерейный рынок от тотального «лохотрона», эксперты советуют включить в законопроект нормы, обязывающие оператора лотереи изготовлять билет только типографским способом. Все иные формы билета, по их мнению, создают благоприятную почву для проведения незаконных лотерей под видом электронных розыгрышей.