Талия Хабриева: Социальные ожидания от законов очень высоки

О своём взгляде на эволюцию законопроектов, сложности правоприменения и перспективы развития законотворческой работы «Парламентской газете» рассказала директор Института законодательства и сравнительного правоведения (ИЗиСП) академик РАН Талия Хабриева.

наше досье

окончила юридический факультет Казанского государственного университета имени В.И. Ульянова-Ленина. Доктор юридических наук, профессор, с 2011 года – академик РАН. С 2001 г. возглавляет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, один из старейших центров правовой науки, который осуществляет комплексные исследования проблем развития законодательства и практики его применения в России и за рубежом.

– Талия Ярулловна, какова роль экспертов ИЗиСП в ходе согласования законопроектов?

– Наша основная работа связана с правовым обеспечением деятельности Правительства РФ: мы готовим заключения на проекты законов и других нормативных актов. К примеру, в прошлом году поступило более трёх с половиной тысяч поручений, запросов и писем от Правительства, президентской Администрации, обеих палат парламента, от высших судов, а также от Совета безопасности. Только заключений на проекты законов подготовлено 1300. Очень много обращений приходит и от федеральных министерств и ведомств.

Наша точка зрения может­ не совпадать с позицией законодателей, и всё же экспертное мнение сегодня востребовано как никогда. Эволюция законопроекта – с момента, когда появляется идея, и по мере того, как она обрастает соответствующим текстом, – это процесс длительный. И самое важное, как говорил великий немецкий юрист Рудольф Иеринг, найти в этом многоступенчатом процессе конечный пункт, где совпадут интересы различных социальных сил. Вот тогда будет правильно выбран предмет регулирования, а закон окажется эффективным.

– Какие огрехи чаще всего приходится исправлять?

– Часто правовые ошибки вызваны противоречиями с международными договорами. Взять, к примеру, идею Минфина – законодательно ограничить наличный расчёт. Этот проект закона дорабатывается. Мы указали, что если закон будет принят в таком виде, как сейчас, то он внесёт дисбаланс в правовую регламентацию экономических отношений стран Таможенного союза и Единого экономического пространства. Решение таких вопросов требует дополнительного согласования с государствами – участниками этих объединений.

– А бывает так, что принимаемые законы вызывают неприятие экспертов, выносящих по ним заключение?

– Такое тоже случается. К примеру, когда из Уголовного кодекса изымали норму о конфискации имущества, мы были едва ли ни единственные, кто говорил о том, что нельзя её убирать. Сейчас конфискацию вернули, но не в качестве вида наказания, а как особый вид мер уголовно-правового характера.

Или, например, по нашумевшему «антитабачному закону», который в основных его положениях мы поддержали. Но мы изначально указывали, что если руководствоваться целями охраны здоровья, то неправильно вводить ограничения по размерам торговых площадей, где реализуются табачные изделия, поскольку это выходит за пределы предмета регулирования законопроекта и противоречит положениям законодательства о защите конкуренции. На данный момент законодатели учли эти замечания.

– Сильно ли отличаются, на ваш профессиональный взгляд, региональные законодательные инициативы от законопроектов, представленных депутатами Государственной Думы?

– Надо признать, что по уровню юридической техники инициативы субъектов Федерации иногда даже выше, чем то, что исходит от депутатов Госдумы. Главное отличие скорее не в форме, а в выборе предмета регулирования: субъекты Федерации не всегда могут его нащупать. Этакое мелкотемье. Причём мелкотемье даже не в том плане, что эта тема никого не заинтересует, а в том, что она не имеет распространения по всей стране, а значит, не требует федерального регулирования. Думаю, это первая и основная причина того, что многие проекты законов, которые заявляются субъектами Федерации, не доходят до принятия и вступления в законную силу.

– А парламентарии, внося законопроекты, прислушиваются к мнению экс­пертов?

– Нынешняя легислатура (период деятельности законодательного органа одного созыва. – Прим. ред.) существенно расширила возможности привлечения экспертного сообщества к работе над законами. Так, в созданном при Председателе Государственной Думы Сергее Нарышкине экспертном совете представлены высококлассные специалисты, учёные из разных научных сфер – экономисты, политологи, социологи, даже философы, ну и, конечно, юристы. Успешно действует и экспертный совет по правовым вопросам при первом заместителе спикера Александре Жукове.

К чести Думы нового созыва, она очень выгодно отличается от предыдущей. Более тщательно стали подходить к проработке законодательной инициативы. Такие же позитивные изменения можно увидеть и в Совете Федерации: я бы отметила его особую роль в гармонизации федерального и регионального законодательств и в укреплении связей с субъектами РФ. Во многом благодаря усилиям верхней палаты так полноценно функционирует Совет законодателей, сформированный для содействия в формировании и проведении в жизнь единой законотворческой политики.

– Некоторые правовые акты, рассмотренные парламентом за последнее время, послужили поводом для общественной критики. Насколько оправданы упрёки в репрессивном характере законотворчества?

– Дело в том, что социальные ожидания от закона стали очень высоки. А закон не всегда в состоянии удовлетворить социальный запрос. И естественно, когда речь идёт о каких-то ограничениях, это замечается в первую очередь. Такая оценка, на мой взгляд, связана с очень внимательным отношением граждан к реализации своих прав. Раньше у нас был внушительный каталог прав в Конституции, но немалая часть, например политических прав, носила формальный характер. А теперь люди следят за своими правами, поскольку они реально осуществляются. Минус в том, что законы часто воспринимаются в отрыве от других законов и вне контекста тенденций, характерных для современного зарубежного законодательства.

Например, это относится к известным ограничениям по проведению митингов и шествий. А ведь в последние годы очень многие страны ужесточили аналогичные требования. На Западе за несоблюдение условий проведения массовых акций введены жёсткие санкции: штрафы (до тридцати тысяч евро, до ста тысяч швейцарских франков) и тюремное заключение.

Так что нужно давать системную оценку. Нынешней Думе, быть может, не повезло, что ей пришлось этим всем заниматься. Но, во всяком случае, у этой Думы нет желания обойти острые проблемы, включая обеспечение безопасности населения во время массовых мероприятий.

– Талия Ярулловна, поделитесь, пожалуйста, своим прогнозом развития российского законодательства?

– Законодательство будет усложняться, потому что технический прогресс идёт вперёд и появляются совершенно новые сферы регулирования. Вот кто бы мог предположить лет десять назад, что Интернет придётся законодательно регулировать? Продолжит развиваться законодательство о техническом регулировании, определяющее необходимый стандарт безопасности потребляемых нами продуктов и услуг.

Меняется и структура права. К примеру, если в советский период выборы были формальной процедурой, то за последние 20 лет избирательное право превратилось в наиболее динамично развивающуюся самостоятельную часть российского законодательства. Из конституционного права выделился новый блок законодательства – муниципальное право; обособилось парламентское право, притом что активное развитие парламентской истории насчитывает всего два десятилетия.

Будет возрастать и роль законодательства интеграционных объединений. Развитие ЕвразЭС постепенно приведёт к тому, что помимо евразийской комиссии в перспективе появится и евразийский наднациональный парламент. И его деятельность, безусловно, повлияет на законодательство России.