Игорь Слюняев: Дотации должны не расслаблять, а стимулировать регионы

В преддверии заседания Совета законодателей Российской Федерации и круглого стола «Повышение эффективности отношений в целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» на вопросы «Парламентской газеты» ответил министр регионального развития России Игорь Слюняев.

- Игорь Николаевич, каковы основные принципы межбюджетных отношений в России? Как взаимодействует федеральный центр и регионы?

- Известно, что налоговая база по стране размещена неравномерно, в связи с чем возникает необходимость бюджетного выравнивания регионов и оказания им государственной поддержки. Основные принципы межбюджетных отношений закреплены Бюджетным кодексом, который, в том числе, регулирует и формы межбюджетных трансфертов и условия их предоставления. Система достаточно прозрачна: все трансферты предоставляются на формализованной основе, по утверждённым методикам. Стратегическими документами для финансового взаимодействия Центра и регионов являются бюджетные послания президента, государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения» и госпрограмма «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации».

- Как рассчитывают помощь территориальным бюджетам? По какому принципу распределяются дотации? Каким регионам отдаётся предпочтение и почему?

- Точно не по принципу «кто кому нравится или не нравится». Действует, опять-таки, утверждённая методика, на основе которой и идёт распределение. Анализируется индекс налогового потенциала и индекс бюджетных расходов, то есть производится оценка доходов и расходов регионов, их собственных налоговых поступлений, учитывается численность населения — всего более 200 показателей. Расчёты дотаций производятся на основе данных всех субъектов Федерации, чтобы была видна общая картина.

На 2014 год федеральные дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов составляют 439 миллиардов рублей. Их основная задача — сократить межрегиональные различия в уровне обеспечения собственными бюджетными доходами. Однако большое количество регионов и после распределения дотаций остаётся по этому показателю на крайне низком уровне. И наиболее нуждающиеся территории резонно ставят вопрос об увеличении их поддержки из Центра. С другой стороны, крепкие регионы, получая меньше средств из Центра, теряют интерес к активному развитию: зачем напрягаться, если можно ждать готового? И тут, конечно, важно соблюсти баланс интересов, поддерживать слабых, но и поощрять тех, кто хорошо развивает свой потенциал.

Кстати, у дотаций есть и стимулирующая роль: их могут получить субъекты, принимающие меры по привлечению инвестиций и увеличению регионального налогового потенциала.

Важно, чтобы и житель Сибири, и житель европейской части страны, горожанин и селянин — каждый гражданин России имел возможность получить примерно одинаковый по объёму и качеству набор медицинских, образовательных и иных государственных услуг, которые бы обеспечивали комфорт проживания, чтобы решались коммунальные, транспортные и другие потребности. Вот на это и направлена помощь федерального Центра. Но дотации должны не расслаблять, а стимулировать регионы.

- Почему доля трансфертов федерального бюджета в доходах регионов ежегодно снижается?

- Это вполне отвечает задачам, поставленным в уже упомянутой госпрограмме «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов РФ». А именно — задаче снизить зависимости консолидированных бюджетов субъектов Федерации от трансфертов из федерального бюджета и повысить самостоятельность органов исполнительной власти субъектов, развить программно-целевые методы управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.

За 2011-2013 годы доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета действительно снизилась с 15 процентов до 11,4. Вместе с тем объём дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации ежегодно увеличивается и в принципе не может, согласно бюджетному кодексу, быть ниже уровня предшествующего финансового года.

По межбюджетным субсидиям мы в отдельные годы наблюдаем существенный рост в связи с реализацией крупных проектов и решением социальных проблем. Например, когда шла подготовка к саммиту АТЭС, к Олимпийским играм в Сочи или когда регионы решали финансово ёмкую задачу увеличения заработной платы врачам и медперсоналу.

- Кто, с вашей точки зрения, виноват в кризисе региональных бюджетов и как его преодолеть?

- Прежде всего, надо понять, что мы имеем в виду под словом «кризис». Для меня это две позиции — закредитованность и дефицит региональных бюджетов.

За 2010-2013 годы государственный долг субъектов Федерации вырос в два раза, муниципальный — в 2,1 раза. Доля совокупного долга в собственных доходах субъектов РФ выросла с 18,2 процента до 25,7 процента, в ВВП — достигла 3 процентов, а общая сумма на начало 2014 года составила 2026,3 миллиарда рублей.

Дефицит консолидированных бюджетов регионов вырос в 2,3 раза и составил 642 миллиарда рублей. Для сравнения: в кризисный 2009 год дефицит равнялся 329 миллиардам рублей. В текущем году планируемый регионами дефицит консолидированных бюджетов составит 720 миллиардов рублей.

В числе основных причин роста дефицитов региональных бюджетов я бы назвал следующие: снижение сальдированного финансового результата в целом по экономике на 14,3 процента, снижение доли налоговых доходов, администрируемых ФНС России, поступающей в консолидированные бюджеты субъектов РФ с 60,2 процента в 2009 году до 52,6 процента в 2013 году. Кроме того, исключение из базы обложения налогом на имущество организаций объектов, относящихся к движимому имуществу, принятых на учёт в качестве основных средств с 1 января 2013 года. Для регионов добычи нефти отрицательно сказалось на наполняемости бюджетов использование нефтяными компаниями механизма вычетов в рамках ускоренной амортизации и рост затрат на приобретение лицензионных участков недр в составе расходов, учитываемых в целях налогообложения. Наконец, ещё одна из причин — снижение объёма федеральных межбюджетных трансфертов на 6,7 процента, или 109 миллиардов рублей.

Для того чтобы поддержать регионы, Министерство регионального развития инициировало снижение до 30 процентов обязательного уровня финансирования регионами своих обязательств при предоставлении им федеральных субсидий, что позволит высвободить порядка 80 миллиардов рублей.

На повышение уровня сбалансированности региональных бюджетов направлено повышение их гибкости и расширение возможности регионов маневрировать своими средствами. В этом направлении предпринимаются шаги по консолидации субсидий, исходя из принципа «одна-две субсидии на госпрограмму», расширяется практика предоставления единой субвенции. Федеральный Центр отказывается от регламентации финансирования публичных нормативных обязательств на федеральном уровне, предоставляя субъектам Российской Федерации право осуществлять их с учётом принципа нуждаемости и адресности, то есть самостоятельно настраивать региональную систему мер социальной поддержки. Всё это шаги к реанимации региональных бюджетов.

- Какие цели ставят федеральные власти при проведении муниципальной реформы?

- Необходимость проведения муниципальной реформы была обозначена как снизу, от местного самоуправления, так и сверху — в поручениях президента по итогам встречи с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований, прошедшего в ноябре в Суздале. Эта тема звучала в ежегодном президентском послании Федеральному Собранию и Правительству России.

Речь, прежде всего, идёт о балансировке объёмов полномочий и ответственности муниципалитетов с учётом их реальных финансовых и кадровых возможностей.

Наиболее остро проблемы заметны в сельских поселениях, уровень бюджетных доходов которых покрывает лишь небольшую часть их минимальных потребностей. Многие полномочия на уровне поселений либо фактически не осуществляются, оставаясь только «на бумаге», либо передаются на районный уровень по соглашениям без должного финансирования.

На мой взгляд, необходимо разгрузить органы местного самоуправления от решения задач, не свойственных местному самоуправлению. Например, такие вопросы, как защита населения от чрезвычайных ситуаций или переработка отходов, могли бы более эффективно решаться на региональном уровне в режиме централизованного управления. Ряд вопросов, как, например, дорожное и жилищное строительство, могут эффективно осуществляться лишь при условии концентрации значительных ресурсов.

Поэтому возникли предложения — закрепить дифференцированный перечень вопросов местного значения для городских и сельских поселений. За сельскими поселениями оставить лишь минимально необходимый набор функций по жизнеобеспечению поселений, а остальные передать муниципальному району. При этом сохранить право поселений на участие в решении тех или иных вопросов, позволив им самостоятельно определяться с направлениями деятельности, исходя из реальных возможностей.

Другая проблема местного самоуправления связана со значительным количеством дублирующихся, нечётко сформулированных, «размытых» полномочий, не позволяющих определить объём ответственности конкретных должностных лиц. Здесь необходимо вносить ясность, и в целом — конкретизировать объём полномочий органов местного самоуправления по вопросам, содержащим такие формулировки, как «организация», «создание условий», «оказание содействия», «участие».

Беседовала Елена Михина